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對村級經濟責任審計的思考、實踐和反思
 
【時間:2018年02月01日】 【來源:湖北省秭歸縣審計局】字號: 【大】 【中】 【小】

湖北省秭歸縣審計局開展了多年縣局、鄉鎮黨政領導干部經濟責任審計,2017年首次探索村級經濟責任審計,創新思路和審計辦法,獲得了較好的實踐成果和反思感悟。

一、對村級領導經濟責任審計的思考

(一)村級經濟責任審計是我國經濟責任審計全覆蓋的必然要求。從1999年5月縣處級以下領導干部、企業領導人員的兩個暫行規定到2010年10月領導干部及領導人員經濟責任審計規定,我國經濟責任審計發展迅速,監督力度不斷加大,覆蓋面逐漸擴展。2014年7月七部委發布的實施細則更將村居領導納入經濟責任審計范圍,使我國經濟責任審計從中央部委直接延伸到基層村居。我國正式開展領導干部經濟責任審計,初始從縣處級以下領導干部,爾后開始向上下兩頭延伸,達到了全覆蓋要求。

(二)村級經濟責任審計是部分縣直職能部門和鄉鎮黨政領導經濟責任審計的基礎和重點。近些年來,我們在縣直農業、林業、水利、扶貧、國土、環保等有關職能部門局長主任經濟責任審計中,在鄉鎮黨政領導經濟責任審計中,發現很多時候審計工作的重心其實在村級,許多要調查了解和核實的經濟事務需要延伸到村。村級財政資金規模在鄉鎮的比例非常高,且越來越大。特別是鄉鎮財政資金管理的主要精力、主要任務和發生的大部分不合規或違紀問題,集中在村級項目資金上。鄉鎮黨政領導干部經濟責任審計中,鄉鎮政府及鎮直單位的財政財務審計任務相對較少,而面對的上十個村,其工作面、資金量卻相當大,一般資金量達到鄉鎮60%至80%,從財政資金總體上看全部村資金收支是監督整個鄉鎮財政經濟的重點,因而也是鄉鎮領導經濟責任審計的核心和重點。

(三)村級經濟責任審計是推進全面從嚴治黨向縱深發展的內在要求。中國13億人口,戶口在農村的一般認為8至9億,可以說,村級組織管理和服務的對象是中國人口的絕大部分。村民與村干部直接接觸,對黨和國家的認知和感情主要源于村干部的工作作風、工作態度。所以加強村干部監督管理,對于增強黨與人民群眾的聯系,展示黨和政府重視三農、從嚴治黨、依法行政、懲貪治腐、清正廉明的形象,意義非凡。同時,村級各類財政項目數量和資金規模不斷擴大,國家惠民資金種類、數額增多,村級人員經費及公務撥款也在迅速增長,審計要發揮在黨和國家監督體系中的重要作用,審計監督的視野必須適應形勢變化,重視村級經濟責任審計,加強對村級領導干部的監督,促進村級財政資金的管理和使用。

二、對村級經濟責任審計的實踐

在首次開展的村級經濟責任審計前,秭歸縣審計局投入較多時間和精力進行前期調查和籌劃。到縣財政、經管、農業、林業、國土、水利、計生、民政等部門開展調查研究,到鄉鎮財政、林業、國土、移民等單位組織座談,分析村級財政資金投入的項目、規模、管理模式,調查農村惠民資金種類、方式和有關政策,制定審前調查方案、審計工作方案,設計有關審計表格,制定村干部述職報告和審計報告框架。結合實際,審計組提出了“422”審計思路,即突出“四個方面”的審計內容、采取“兩點兩線”的審計方法:

四個方面的審計內容包括:

一是村級財務收支合規性審計。在了解村級基本情況基礎上,通過賬目審計、內外調查,弄清村級經濟組織審計時期內的財務收支主要種類、項目及收支數額,審計有無挪用、套取財政資金、收入不入賬、支出不合規,以及違反各級農村集體“三資”管理辦法、農村集體財務管理辦法的行為。

二是村級建設項目報賬真實性審計。通過抽查縣直部門或鄉鎮、村為業主實施的項目,審查建設資料和財務資料,對各類交通、扶貧、水利、陣地建設等財政撥款項目建設管理程序、報賬資料真實性進行審計,看有無違反工程建設管理程序、編制虛假資料報賬套取財政資金的行為,以及貪占、挪用財政資金等違法行為。

三是惠民資金發放真實性審計。通過抽查惠民資金發放到戶到人情況,審計有無村干部以其本人或家庭成員、親屬或關系人為受益人,套取惠民資金,用于村集體事業或個人貪占等嚴重違法行為,審查受益農戶是否符合惠民資金政策條件。

四是干部個人黨風廉政審計調查。在審計過程中,通過賬面審計、項目資料審查、內外調查座談、接受信訪舉報等渠道,審計村干部個人或其他責任人在資源資產資金管理和各項經濟活動中,有無違反黨風廉政管理規定和中央八項規定精神的行為。

“兩線兩口”的審計方法是指:

一是以資金資產資源為主線,抓住重點賬目審計。以鄉鎮財政管理的村賬為重點,突出村級財務收入、資產資源收益、其他收入的真實性、完整性,查找收入不入賬、收入來源違規等問題。

二是以項目報賬資料為導線,開展建設項目審計。審查審計時期內的建設項目資料,關注建設管理程序和報賬資料,從中發現違反工程正常管理程序、編制虛假報賬資料套取資金的行為。

三是以內外調查為突破口,做好座談調查工作。向鄉鎮政府及所屬部門、村民、縣直幫扶單位及項目、資金主管部門廣泛開展調查走訪,與村內干部、群眾開展座談,了解村集體資產、財務及村內經濟活動疑點事項,發現村經濟活動和管理中的問題。

四是以村級勞務隊上繳收益為入口,延伸審計村屬勞務隊經營收支。由于各地以前按照上級提出的村級創收而大興勞務隊且問題較多的實際,延伸審計村勞務隊經營收支情況,檢查其主要收入來源和支出去向,查找有無套取財政專項資金、一事一議資金等,轉為村級創收收入來源,作為村干部工作實績據以違規發放獎勵的情況。

在首次探索開展的兩個村經責審計中,審計人員發現公益林資金違規開支、虛收一事一議等村民集資、套取財政資金等違規問題金額30多萬元,審計結果引起縣鄉政府和村級干部的極大震動和深刻反響。

三、對村級經濟責任審計的反思

緣于村、居委會一級政權和村居干部在國家政治體制中的獨特性,村居經濟責任審計是一個較新較特殊的領域,在經濟責任審計授權、審計文書送達對象、審計內容、審計評價體系、審計結果運用等方面,都有別于其他領導干部和領導人員審計,值得研究探討。

(一)經責審計授權。《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》(下稱“實施細則”)規定,“根據地方黨委、政府的要求,審計機關可以對村黨組織和村民委員會、社區黨組織和社區居民委員會的主要負責人進行經濟責任審計。”由于村級的村民自治組織性質,村干部由村民選舉,鄉鎮黨委、政府頒發證明文件,村黨支部書記、村主任的職務任命其實沒有相應的主管部門。在立項上看,年初由縣經責審計工作領導小組批準年度工作計劃后,對村級干部經責審計,若按縣直部門、鄉鎮黨政領導的管理方式一樣,由組織部門下達委托計劃,做法上不算妥當。實踐中筆者認為,對村級經責審計,不需要組織部門委托,直接在審計通知書中明確授權審計依據是地方政府年度審計工作計劃文件。

(二)審計文書送達對象。由于村級干部產生和任命的特殊性,審計通知書送達村級組織、村干部個人,同時還需要送鄉鎮政府。因為從實質上看,村級政權沒有獨立性,不論財政資金、政治經濟事務、日常管理考核,都是完成鄉鎮政府指令,服從鄉鎮工作部署和安排,接受鄉鎮政府計劃和管理、考核,其實質主管部門是鄉鎮政府。包括經濟責任審計通知書、審計報告征求意見書、最終審計報告、審計決定書等,都需要同時抄送給鄉鎮黨委政府,告知或征求其意見。

(三)審計內容。根據“實施細則”,“村黨組織和村民委員會主要負責人經濟責任審計的內容,應當依照《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十五條的規定,結合當地實際情況確定。”《村民委員會組織法》“第三十五條 村民委員會成員實行任期和離任經濟責任審計,審計包括下列事項:(一)本村財務收支情況;(二)本村債權債務情況;(三)政府撥付和接受社會捐贈的資金、物資管理使用情況;(四)本村生產經營和建設項目的發包管理以及公益事業建設項目招標投標情況;(五)本村資金管理使用以及本村集體資產、資源的承包、租賃、擔保、出讓情況,征地補償費的使用、分配情況;(六)本村五分之一以上的村民要求審計的其他事項。”

在實際工作中,村級經責審計內容,除財務收支、債權債務、資產資源收益、村級財政建設項目外,很重要的一塊工作是惠民資金的延伸審計,這些政策性民生資金種類多、金額大、影響大。雖然沒有通過村級財務賬目反映,但這項工作的基礎和起點均由村干部辦理上報,通過縣級國庫直達村民一卡通,其發放的真實性、合規性和政策性是非常重要的審計目標。這種特殊性對審計工作方式的影響,體現在取得惠民資金發放名冊和入戶核查的工作量較大。

(四)審計評價體系。村級干部的工作性質和工作環境,形成了與縣、鄉鎮領導干部不同的評價內容、評價體系,主要區別在于村級的政策執行績效上。在發展績效上,評價村書記主任對發展村級經濟和社會公益事業的功績和問題不足。在決策績效上,評價村干部在村務決策上的民主、科學、規范性。在政策執行績效上,村級是執行國家民生政策的最基層,要評價落實各項惠民政策、執行土地、林業等國家政策的合法、合規、真實性。在內控績效上,主要評價村書記、主任對內部財務、事務、村級項目建設的內部分工、監督管理和管理效果。在廉政績效上,評價村干部在辦理村民事務、村級財務收支、資金資產資源管理、項目建設等過程中遵守國家黨風廉政規定和中央八項規定精神的情況。

(五)審計結果運用。因村干部身份的特殊性,審計結果報告應用途徑相對比較曲折。因為組織部門不是村干部的主管部門,而鄉鎮政府相對而言管理力度更大和更直接。審計結果報送縣經責審計領導小組和縣組織、紀委等部門后,對村干部的任用、責任問責追責從程序上、體制上都不順暢。筆者認為,對村級經濟責任審計,結果運用的主管部門應指向鄉鎮黨委政府,除重大違規違紀由縣紀委部門跟進外,對報告結果運用和違規整改、責任追究和問責,都應由鄉鎮負責。

總之,村級經責審計開展時間不長,其意義重大,性質特殊,需要不斷探索實踐、不斷思考總結、不斷創新發展。(杜永慶)

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